從2000年國辦發(fā)55號文件出臺，到2011年《行政強制法》明確指出“凍結(jié)存款、匯款應當由法律規(guī)定的行政機關(guān)實施”，實踐中對于傳銷案件凍結(jié)款項的方式通常有兩種：一種是申請法院司法凍結(jié)，另一種是向銀行下發(fā)《協(xié)助實施暫停結(jié)算業(yè)務通知書》，要求銀行對涉案單位實施暫停結(jié)算業(yè)務。不論是哪一種做法，在理論上可能都存在一定的問題。

閱讀指南

1.方法1：適用暫停結(jié)算通知

2.方法2：申請法院進行司法凍結(jié)

3.三大因凍結(jié)款項產(chǎn)生爭議的傳銷案件

2000年

國辦發(fā)55號文件出臺，工商局（現(xiàn)市監(jiān)局）可以據(jù)此向銀行發(fā)出“暫停辦理結(jié)算業(yè)務”的通知，要求銀行配合和協(xié)助。

2003年

《商業(yè)銀行法》修訂，明確對個人儲蓄存款和單位存款，“商業(yè)銀行有權(quán)拒絕任何單位或者個人凍結(jié)、扣劃”。

2005年

《禁止傳銷條例》出臺，規(guī)定“對有證據(jù)證明轉(zhuǎn)移或者隱匿違法資金的，可以申請司法機關(guān)予以凍結(jié)”。

2011年

《行政強制法》出臺，明確指出“凍結(jié)存款、匯款應當由法律規(guī)定的行政機關(guān)實施。其他任何行政機關(guān)或者組織不得凍結(jié)存款、匯款”。

方法1：適用暫停結(jié)算通知

2000年，國發(fā)辦55號文件出臺并施行，工商局可以據(jù)此向銀行等相關(guān)金融單位發(fā)出《協(xié)助實施暫停結(jié)算業(yè)務通知書》，要求銀行等單位實施暫停結(jié)算業(yè)務（禁入禁出），達到凍結(jié)傳銷相關(guān)賬戶的目的。此后，《商業(yè)銀行法》、《禁止傳銷條例》、《行政強制法》等法律相繼出臺、修改，但實踐中部分地區(qū)工商局仍會采用該方法實現(xiàn)凍結(jié)傳銷款項的目的，直到2020年國家市場監(jiān)管總局回復上海市市監(jiān)局的請示，明確“55號文”相關(guān)規(guī)定不再適用。

? “國辦發(fā)（2000）55號文”：工商局批準銀行配合可“暫停結(jié)算”

《國務院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)工商局等部門關(guān)于嚴厲打擊傳銷和變相傳銷等非法經(jīng)營活動意見的通知》（國辦發(fā)[2000]55號）第四條規(guī)定，“對涉嫌從事傳銷和變相傳銷等非法經(jīng)營活動的單位和組織者，經(jīng)縣級以上工商行政管理局局長批準，由有關(guān)工商行政管理機關(guān)持有效的批準文件通知開戶銀行在六個月內(nèi)暫停其辦理結(jié)算業(yè)務，各銀行應予支持和配合。”

? 實踐爭議：“55號文”還能作為依據(jù)嗎？

2019年6月26日，某博主發(fā)文質(zhì)疑：市監(jiān)局在查辦傳銷案件中還能依據(jù)“55號文”對涉?zhèn)髻~戶實施暫停結(jié)算措施嗎？博主的結(jié)論是：不能。理由有三：一是與《禁止傳銷條例》相關(guān)規(guī)定不符；二是不符合《商業(yè)銀行法》和《行政強制法》相關(guān)規(guī)定；三是以“55號文”為依據(jù)“暫停結(jié)算”涉嫌濫用職權(quán)。

直到2019年底，仍有市監(jiān)局在依據(jù)“55號文”對涉?zhèn)髌髽I(yè)采取“暫停結(jié)算”措施，在某些地方的執(zhí)法過程中中，此類情況確實存在，由于該問題爭議較大，上海市市場監(jiān)管局向總局發(fā)文請示。

? 總局回復：“55號文”相關(guān)規(guī)定不再適用

市場監(jiān)管總局價監(jiān)競爭局在回復中表示，“55號文”發(fā)布后，為執(zhí)法機關(guān)嚴厲打擊傳銷行為發(fā)揮了重要作用。但隨著2005年《禁止傳銷條例》的頒布施行和2003年《商業(yè)銀行法》、2011年《行政強制法》的修訂，該文件大部分內(nèi)容已不適應現(xiàn)實需要，部分內(nèi)容還存在與現(xiàn)行法律法規(guī)規(guī)定相抵觸的情況。據(jù)此，市場監(jiān)管部門執(zhí)法人員在查辦傳銷案件時，對涉嫌傳銷行為資金的掌控，應當嚴格依據(jù)《禁止傳銷條例》第14條第(八)款的規(guī)定，“對有證據(jù)證明轉(zhuǎn)移或者隱匿違法資金的，可以申請司法機關(guān)予以凍結(jié)”，不應再將55號文規(guī)定的“暫停辦理結(jié)算”作為法律依據(jù)適用。

結(jié)論：《禁止傳銷條例》頒布后，市監(jiān)局不能適用55號文件的暫停結(jié)算通知查處傳銷案件，實踐中這種方式也已經(jīng)不再采取。

方法2：申請法院進行司法凍結(jié)

根據(jù)《禁止傳銷條例》第14條第一款的規(guī)定，工商局在對涉嫌傳銷行為進行查處時，可以采取的行政強制措施包括責令停止、調(diào)查、詢問、現(xiàn)場檢查、查閱、復制、查封、扣押等八種。

值得注意的是，規(guī)定的八項措施中，并沒有對涉?zhèn)髻~戶實施凍結(jié)或暫停結(jié)算業(yè)務的措施，但在第七項、第八項賦予了工商機關(guān)對涉?zhèn)髻~戶進行查詢（查詢涉嫌傳銷的組織者或者經(jīng)營者的賬戶及與存款有關(guān)的會計憑證、賬簿、對賬單等）和申請司法機關(guān)凍結(jié)（對有證據(jù)證明轉(zhuǎn)移或者隱匿違法資金的，可以申請司法機關(guān)予以凍結(jié)）的權(quán)力。

目前來看，市監(jiān)局查處傳銷案件的過程中，基本上都是向法院申請司法凍結(jié)來達到凍結(jié)傳銷相關(guān)款項的目的。

特別說明的是，由于《行政強制法》第29條明確規(guī)定“凍結(jié)存款、匯款應當由法律規(guī)定的行政機關(guān)實施，不得委托給其他行政機關(guān)或者組織；其他任何行政機關(guān)或者組織不得凍結(jié)存款、匯款”，《禁止傳銷條例》是國務院制定的行政法規(guī)，并沒有規(guī)定市監(jiān)局可以向法院申請凍結(jié)的立法權(quán)限。目前，《禁止傳銷條例》尚在修改中，考慮到相關(guān)條文似乎與《行政強制法》、《商業(yè)銀行法》等法律相違背，與凍結(jié)相關(guān)的條款存在進行修改甚至刪除的可能。但申請法院凍結(jié)對市監(jiān)部門打擊傳銷工作具有重要意義和實效，特別是近年來全國幾起知名的大要案件甚至都起到了決定性作用。保留該條規(guī)定，應是執(zhí)法人員和相關(guān)法律工作者的共同心聲。

傳銷案件查處過程中因強制措施產(chǎn)生爭議的三大案例

案例1.北京某農(nóng)業(yè)公司與濰坊市濰城區(qū)市場監(jiān)管局行政糾紛案

【基本案情】

2018年1月30日，被申請人在調(diào)查河北某集團涉嫌傳銷案過程中，以“為防止被申請人轉(zhuǎn)移或者隱匿違法資金”為由，向濰坊市濰城區(qū)人民法院申請凍結(jié)北京某農(nóng)業(yè)發(fā)展有限公司在金融機構(gòu)的銀行賬戶存款。2018年1月31日，濰坊市濰城區(qū)人民法院裁定凍結(jié)被申請人存款2000萬元。

案件調(diào)查過程中，被申請人于2018年5月7日以河北某集團涉嫌傳銷行為已經(jīng)達到刑事案件立案追訴標準為由，將案件移送至濰坊市公安局濰城分局處理，濰坊市公安局濰城分局于同日對該案立案偵查。再審申請人主張，被申請人雖凍結(jié)了再審申請人的銀行資金，但一直未對再審申請人是否涉嫌傳銷進行處理，該不作出處理的行為構(gòu)成違法。

【處理結(jié)果】

一審法院：被告申請法院凍結(jié)原告的銀行賬戶系在對河北某集團傳銷案件進行查處時對與該案有關(guān)聯(lián)的企業(yè)和個人所采取的措施，并非針對原告本身所作出的行政行為。判決駁回原告訴訟請求。

二審法院：至今，被上訴人針對河北某集團涉嫌傳銷案件的調(diào)查尚未終結(jié)，且被上訴人在對該案調(diào)查過程中，故被上訴人對上訴人本身是否涉嫌傳銷進行立案并作出相關(guān)處理還不具備條件。判決駁回上訴，維持原判。

再審法院：在公安機關(guān)已對該案作出刑事立案決定，刑事偵查程序尚未完結(jié)的情形下，由被申請人對再審申請人本身是否涉嫌傳銷作出相關(guān)處理不具備條件，故原審法院駁回再審申請人的訴訟請求，認定事實和適用法律并無不當。

【案件評析】

該案爭議的焦點問題在于：在公安機關(guān)已對該案作出刑事立案決定，刑事偵查程序尚未完結(jié)的情形下，由市場監(jiān)管局是否可以就當事人涉嫌傳銷作出相關(guān)處理？

一般來說，市監(jiān)局移送的涉嫌傳銷犯罪案件中，一般是在作出行政處罰決定前對案件進行移送。實踐中，在移送后何時作出行政處罰共有三種情況：其一是公安機關(guān)認為未達到刑事立案的標準，決定不予立案，會將案件材料退回市場監(jiān)管部門；其二是公安機關(guān)決定進行立案，在偵查結(jié)束后、檢察院提起公訴前，市場監(jiān)管部門作出行政處罰決定；其三是公安機關(guān)決定進行立案，在法院判決后針對沒有追究刑事責任的當事人，作出行政處罰決定。這三種情況中，第一種情況不存在爭議，針對公安機關(guān)決定立案的兩種情況，上述兩種作出行政處罰決定的時間都有案例支持，具體的分析請見《涉嫌犯罪案件移送后，市場監(jiān)管部門何時可以作出行政處罰》一文。

案例2.北京某科技公司與天津市武清區(qū)市場監(jiān)管局行政糾紛案

【基本案情】

被申請人（武清區(qū)市監(jiān)局）因發(fā)現(xiàn)再審申請人（北京某科技公司）涉嫌組織策劃傳銷，根據(jù)有關(guān)規(guī)定，向案外人上海浦東發(fā)展銀行北京東長安街支行下達被訴《協(xié)助實施暫停結(jié)算業(yè)務通知書》，要求協(xié)助對再審申請人在該支行的賬號實施暫停結(jié)算。后被申請人以再審申請人涉嫌非法吸收公眾資金罪將再審申請人涉嫌組織策劃傳銷一案移送天津市公安局武清分局，天津市公安局武清分局于2019年11月17日決定立案偵查。2019年12月3日，上海浦東發(fā)展銀行北京東長安街支行根據(jù)天津市公安局武清分局的通知，對再審申請人涉案賬戶予以凍結(jié)。再審申請人不服，向法院提起行政訴訟。

【處理結(jié)果】

一審法院：暫停結(jié)算通知，系市場監(jiān)督管理機關(guān)在履行行政職責時實施的過程性行為，對原告的權(quán)利義務不產(chǎn)生實際影響，不是可訴的行政行為，不屬于人民法院行政訴訟的受案范圍，暫停結(jié)算通知不必然對原告合法權(quán)益造成損失。裁定駁回原告的起訴。

二審法院：駁回上訴，維持原裁定。

再審法院：駁回北京某科技發(fā)展有限公司的再審申請。

【案件評析】

該案的凍結(jié)措施是市場監(jiān)管局根據(jù)“55號文”作出《協(xié)助實施暫停結(jié)算業(yè)務通知書》，要求銀行協(xié)助配合對當事人的業(yè)務暫停結(jié)算，包括資金不能入賬也不能出賬，普遍認為，這是一種行政強制措施。

2019年，在國家市場監(jiān)管總局對上海市市監(jiān)局《關(guān)于對國辦發(fā)（2000）55號文文件相關(guān)規(guī)定適用問題請示的答復》中，指出“55號文件”關(guān)于暫停業(yè)務結(jié)算的規(guī)定與《禁止傳銷條例》、《行政強制法》和《商業(yè)銀行法》的相關(guān)內(nèi)容相抵觸，不應再將“55號文件”規(guī)定的"暫停辦理結(jié)算"作為法律依據(jù)適用。該案發(fā)生在2019年，尚不清楚案件發(fā)生時國家總局的《答復》是否已經(jīng)下發(fā)，但值得肯定的是，目前市場監(jiān)管局已經(jīng)不能再依據(jù)“55號文件”下發(fā)《協(xié)助實施暫停結(jié)算業(yè)務通知書》，要求銀行配合協(xié)助對相關(guān)當事人的銀行賬戶暫停結(jié)算業(yè)務。

案例3.天津某孵化器公司與天津市武清區(qū)市場監(jiān)管局行政糾紛案

【基本案情】

被告天津市武清區(qū)市場監(jiān)督管理局于2019年10月24日以原告天津某孵化器有限公司涉嫌組織策劃傳銷，根據(jù)有關(guān)規(guī)定，向中國建設銀行股份有限公司天津武清開發(fā)區(qū)支行下達《協(xié)助實施暫停結(jié)算業(yè)務通知書》。2019年11月15日，被告以原告涉嫌非法吸收公眾存款罪移送天津市公安局武清分局，天津市公安局武清分局于2019年11月19日決定立案偵查。后市場監(jiān)管局對上述賬號實施解除暫停結(jié)算。

【處理結(jié)果】

一審法院：暫停結(jié)算通知，系市場監(jiān)督管理機關(guān)在履行行政職責時實施的過程性行為，對原告的權(quán)利義務不產(chǎn)生實際影響，不是可訴的行政行為，不屬于人民法院行政訴訟的受案范圍。另外，根據(jù)國辦發(fā)〔2000〕55 號文件的精神，在被暫停結(jié)算的單位有正常開支和特殊資金需要的情況下，經(jīng)縣級以上工商行政管理局局長批準，可以為其辦理結(jié)算業(yè)務，所以該暫停結(jié)算通知不必然對原告合法權(quán)益造成損失。裁定駁回原告的起訴。

二審法院：裁定駁回上訴，維持原裁定。

【案件評析】

該案與上一案例的情況一致，市場監(jiān)管局根據(jù)“55號文件”向銀行下發(fā)《協(xié)助實施暫停結(jié)算業(yè)務通知書》，雖然法院認為《通知書》是市場監(jiān)管部門在履行行政職責時所實施的過程性行為，而且在特殊情形下，經(jīng)過審批，依然可以為其辦理相關(guān)結(jié)算業(yè)務，進而指出，這種過程性行為并沒有對原告的權(quán)利義務造成實際的影響。

但正如前文所述，該規(guī)定一方面與《禁止傳銷條例》、《行政強制法》和《商業(yè)銀行法》的相關(guān)內(nèi)容相抵觸，另一方面因涉嫌濫用職權(quán)問題，實踐中執(zhí)法部門已經(jīng)普遍不再直接采取這一做法，而是根據(jù)相關(guān)規(guī)定，轉(zhuǎn)而向法院申請司法凍結(jié)或暫停結(jié)算，行政權(quán)力的行使更為規(guī)范。